深圳推进超大城市安全发展的基础与展望
引言
2018年1月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》是首次以中共中央、国务院名义，立足城市安全发展所印发的最高指导文件。
相较于过去发布的安全生产、防灾减灾等专项文件，《意见》更加强调城市的整体性和系统性，在继续推进分行业和领域“小安全”的基础上，着重构建覆盖城市运行各个环节、各个主体、各项工作的“大安全”格局。根据《意见》提出的方向和要求，本文梳理深圳近年来的实践和经验，并就超大城市时代的安全发展路径进行探讨。
一、深圳安全发展面临的现实与挑战
作为一座面积不到2000平方公里，实际管理人口超过2000万、设立时间不足40年的超大城市，深圳的安全管理面临极其复杂的形势和严峻的挑战。
1.1 快速发展累积大量存量风险
从历史脉络来看，深圳在高速发展过程中累积了大量的存量风险。例如，早期的建筑物和城市基础设施，存在安全设施不达标的情况。其中最为突出的是合法外建筑，大部分建筑缺乏消防设施，部分还位于地质灾害隐患点，安全风险突出。
在城市快速扩张过程中，存在城市规划建设与已有安全设施的不协调。例如天然气、成品油等易燃易爆物质的生产、经营、储存和运输设施布局与城市空间规划建设缺乏有效衔接。早期建成的水、电、油、气管线等城市生命线工程还存在设施老化带来的安全风险。
深圳市2009-2016年安全生产事故情况（数据来源：2009-2016年深圳市安全生产形势数据）
1.2 持续发展带来各种新型风险
在旧的风险尚未根治的同时，新的风险隐患不断涌现。在空间方面，高层建筑和地下空间的大规模出现。目前，深圳超过100米以上的高层建筑5500多栋；已经开通运营线路地铁线路8条，在建线路12段，2020年地铁线路运营总里程将达到596.9公里，除此之外还有大量的已开发地下空间。
深圳超过100米以上的高层建筑有5500多栋（©网络）
这对于城市现有安全管理体系和应急救援手段提出极大的考验。在经济方面，新业态、新模式、新产业的大量出现和快速发展，新的安全风险和问题也在孕育产生。同时，随着新一代信息技术的快速发展，城市安全的定义也不再局限于实体空间，虚拟世界存在的风险和隐患也带来了诸多冲击。
1.3 要素高度密集加剧影响严重性
超大城市是人口、经济、设施、产业、文 41 35962 41 14988 0 0 2468 0 0:00:14 0:00:06 0:00:08 2881化等多种要素高度集中的区域。同时，这些要素之间也存在着很强的关联性。一旦某个风险源被激活，很容易引发其它要素的变化，并出现风险集群和风险网络，增加救援和处置难度，并演变成大规模危机。
目前，深圳中心城区的人口密度已经接近20000人/平方米，地均GDP、人均GDP、建成区比例、道路车辆密度等指标均居全国首位。同时，作为重要的口岸城市，深圳每年出入境人员为全国各个城市之首，2015年达2.39亿人次。在这样的情况下，一旦发生事故就可能造成难以挽回的损失。
深圳日常驻人口情况（单位：万人）（©广东移动大数据应用创新中心，基于移动大数据的深圳市人口统计研究报告[R].2017）
1.4 不同主体安全应对能力不均衡
从宏观上来讲，城市的承灾体是整个社会，是人和物的集合体。因此，在应对安全挑战时，不仅需要政府及有关部门之间的高效合作，也需要全社会的整合和动员，将其从被动承灾变为主动防灾。随着城市环境日趋复杂，政府-市场-社会之间的通力合作更加重要。
从深圳城市现实来看，各个主体的安全管理和应对能力差异明显。具体包括：市、区、街道、社区之间的安全管理能力不均衡，市内各个辖区之间的安全现实和应对能力不均衡，不同领域的安全应对能力和治理情况不均衡，以及专业安全应对能力和市民安全应对能力不均衡。各方之间的安全应对能力不均衡，使得城市安全风险难以从根本上进行防治和杜绝。
深圳与先进城市安全管理体制机制对比（©项目组根据相关资料整理）
对于超大城市而言，随着各种要素在有限范围内的高度集聚，安全风险的产生和互动机制更加复杂，影响范围和可能后果更加严重。作为快速发展形成的超大城市，深圳在面对规模效应在安全方面所带来的负面影响，还同时面对安全底子薄、历史隐患多的问题。在过去和现实的双重挑战下，深圳安全管理体制机制的创新和发展可谓任重而道远。
二、深圳城市安全管理的改革与突破
深圳是全国最早形成城市安全管理地方性法规，提出城市安全发展纲领的城市。近年来，深圳更是大力推动体制机制和手段方法的创新，逐步推动城市安全管理提质升级。
2.1 出台安全管理地方性法规，建立党政安全管理责任体系
1997年10月，深圳市人大常委颁布《深圳经济特区安全管理条例》，这是国内首个安全管理方面的地方性法规。2009年，深圳在此基础上出台《深圳市安全管理条例》（以下简称《条例》）。根据《深圳市安全生产“十三五”规划》，由市安全生产监督局牵头，在“十三五”期间将就《条例》进行修订。《条例》出台之后，深圳市安全管理委员会也同步成立。
目前成员单位覆盖全市多个职能部门、各区政府（新区管委会），以及其它相关部门和企事业单位。2016年，深圳市根据最新情况，出台《深圳市党政部门安全管理工作职责规定》，进一步明确党政部门安全管理职责分工。
深圳市党政部门安全管理工作职责（©项目组根据《深圳市党政部门安全管理工作职责规定》（深办﹝2016﹞18号）整理）
2.2 发布城市安全白皮书，建立相应的实施考核和评估机制
2013年，深圳市在全市城市公共安全风险评估的基础上，发布《城市公共安全白皮书》；2014年-2015年，市政府连续两年将白皮书列入年度重点工作；2016年，市政府将白皮书任务落实情况纳入绩效评估体系，并要求把白皮书确定的每一项任务、每一条举措落到实处，并在实践中动态调整完善白皮书内容，全力做到常抓不懈，筑牢城市发展的安全屏障。2016年深圳启动城市安全白皮书中期评估，全面梳理、分析城市公共安全的薄弱环节和高风险领域。基于全市范围内的各类安全风险评估的结果，形成涵盖红、橙色两类风险分布的电子地图，并提出风险应对的综合对策措施建议。
2.3 重视专业化力量建设和培养，安全产业发展全国领先
2016年，深圳成立城市公共安全技术研究院（简称城安院），是深圳市人民政府全资拥有、深圳市国资委直管的国有企业，是目前国内唯一按国有企业体制运行的公共安全研究机构。
借助城市公共安全技术研究院的平台，深圳希望探索城市公共安全保障机制，利用第三方中立的、市场化的、专业化的服务为城市公共安全提供服务与保障。依托高新技术产业的优势，深圳市安全产业近年来也取得了良好的发展，在应急产业、安防产业、城市安全保险产业，以及智慧化安全产品的研发和生产方面，都领先于全国水平。
2.4 探索编制城市安全发展战略，逐步建立完善安全规划体系
多年以来，深圳从城市层面出发，围绕安全的多个领域开展了大量规划编制或专题研究。例如我院参与编制的《深圳市水战略》、《深圳市橙线划定及管理规定》、《深圳市危险废物处理及处置专项规划》、《深圳市固体废物战略研究》等。
十三五期间，深圳还将完成城市安全发展战略的编制工作，以解决影响城市安全发展的长期性、系统性、区域性的深层次矛盾和问题为导向，对标发达国家与先进地区的安全发展理念，坚持从城市安全的全局高度出发，以风险管理为导向，贯穿“三个优先”原则，统筹产业、空间、安全等发展战略，构建城市安全发展战略。
深圳与国际先进城市安全管理水平差距（©The Economist Intelligence Unit. The Safe Cities Index 2015: Assessing urban security in the digital age[R]. 2015-02-20.）
通过上述的努力，近年来深圳市城市安全水平稳步提升，体制机制不断健全，城市安全硬件设施水平快速、大幅提升，治理效果明显。但是，与国内外先进城市相比，深圳仍然存在很多完善的空间。目前，最为突出的问题是城市安全管理的“软实力”不足，没有充分调动市场、公众的主动性，并发挥深圳在先进技术创新和应用方面的优势，构建形成智慧化、智能化、精细化、协同化的安全管理新格局。
三、深圳城市安全发展的展望与建议
从深圳的现实和发展情况来看，城市安全运行的硬件设施已经不断完善和接近国际领先水平。但是，城市安全的“软实力”仍然与国际先进城市存在较大差距，并且不适应于超大城市的安全管理需要。从这一角度出发，我们认为未来深圳需要尽快完善以下工作：
3.1 加快形成全市统一的城市安全发展战略和实施体系
加快形成城市层面统一的安全目标，并实现城市安全发展战略与社会经济发展规划、城市总体规划、土地利用规划，以及各个专项规划、近期实施计划进行协同。加快各级政府和各个部门在自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全方面的数据、信息和系统的整合。
结合“天网”高清视频系统、求助报警系统和网格化管理系统，引入智能化和智慧化跟踪、分析和评估手段，建立城市层面统一的安全运营管理中枢。尽快实现对于城市安全问题的主动发现、及时处置、准确考核、有效改进。
3.2 加快实现高风险、高敏感区域的标准规范全覆盖
对于城市安全高风险、高敏感区域，尽快实现安全管理标准、规范的全覆盖。目前主要的高风险、高敏感区域可能包括以下四种类型：难以实施有效救援区域（如高层建筑、地下空间、海上区域）、人员密集疏散困难区域（如城市综合体、医院、车站、机场等）、危险设施易影响的区域（如成品油管道、LNG管道、城市燃气管道途经区域），安全设施不达标的区域（如三小场所、城中村和老旧住宅区）。
在建立城市层面统一标准和规范的同时，鼓励行业协会、学会制定本行业、本领域的安全控制标准和管理规范。加快制定面向企业的安全管理指引，引导重点领域企业实现安全管理方案全覆盖。
3.3 加快提高城市安全管理智能化和智慧化水平
加快开展各个安全管理系统和信息标准兼容性研究，实现不同类别安全信息和管理系统的优化整合和实时共享。利用物联网技术，实现设施、数据和信息的整合，建立城市安全信息智能化分析和决策支撑系统。借鉴日本、新加坡等国家和地区的经验，开发面向公众的安全类移动设备应用软件，帮助第一响应人和普通市民的参与城市安全管理和自我救助。拓展安全信息的公开范围和提供路径，增加安全信息的使用范围。
3.4 大力支持城市安全技术创新和产业发展
锁定超大城市安全管理的重点、难点和盲点，推动安全技术创新和相关产业发展。根据我市目前安全形势，近期重点切入城市道路交通安全（伤亡率最高的事故）、火灾（发生最频繁的事故）、高层建筑及地下空间等敏感区域、信息安全等方面问题。可以借鉴新加坡经验，定向邀请智慧城市、工程系统集成、信息技术等相关领域企业，开展定制式安全技术和产品研发。
围绕深圳本土产业优势，加快培育一批具有国际领先水平的安全企业，带动珠三角安全产业集聚发展和整体提质升级，在国内率先建设形成公共安全产业技术创新联盟，力推城市和区域安全水平持续提升。
3.5 引导建立“政府+市场”复合型、多层次风险分担机制
结合超大城市安全的新形势和新问题，推动事故灾害、医疗卫生、公共治安等方面保险政策的创新和完善。建立“政府+市场”复合型保险模式，充分运用分保、再保险、资产证券化等手段，推进公益性保险和商业性保险协同发展。
加大保险产品在城市安全领域的应用，建立覆盖多种安全风险的灾害保险体系，利用市场力量降低风险应对成本。可以尝试发挥特区立法权的优势，加快出台城市综合灾害保险的地方性条例，从制度层面明确灾害保险的基本框架。
3.6 构建多层次、精细化、强实效的全民安全教育体系
借鉴日本中小学及幼儿园防灾和安全教育经验，制定全市统一的学校危机管理手册和安全教育规程，引导学校制定符合各个年级学生特点的安全教育方案。加快建立企业自主培训、院校安全培训和中介安全培训相结合的安全与健康教育培训体系，落实危险行业、危险作业的安全教育全覆盖。借鉴东京经验，以社区和小区为单位，加强实景式防灾训练。
日本小学生在地震应急演习中头戴防火头罩钻入桌底（©网络）
根据深圳的特点，可以结合住宅火宅、台风、城市内涝等进行演练。编制多语种、易理解、方便携带的安全宣传材料，为深圳居住和旅游的各类人群提供相应语种的安全宣传和指引材料。
作者
聂家荣，北京大学地理学（城市与区域规划）硕士，现任职于深圳市城市规划设计研究院
陈小祥，中南大学地图学与地理信息系统硕士，现任职于深圳市城市规划设计研究院
童岩冰，南京大学人文地理学硕士，现任职于深圳市城市规划设计研究院
排版 / 陈程
插画 / 王彦妍